פרק 27. הגנת תשתיות אנרגיה חוצות-גבולות: השלכות מדיניות וכלי אכיפה במשפט הבין-לאומי

מערכת הביטחון הבינלאומי העכשווית כוללת לא רק היבטים צבאיים, אלא גם קשרים כלכליים ותשתיתיים המקושרים ישירות לפרויקטים בינלאומיים של בנייה. לפרויקטים אלה יש השפעה משמעותית על היציבות הגלובלית והקיום השליו של מדינות העולם, שכן הם דורשים רגולציה משפטית רחבה בסביבה בינלאומית מסובכת. סוגיות של ביטחון קולקטיבי – לרבות ביטחון אנרגטי ואיחוד התקינה המשפטית של פרויקטי תשתית – ממלאות תפקיד מכריע בהקשר זה.

פרויקטי תשתית גדולים, כגון צינור הגז נורד סטרים וכבלי התקשורת התת-ימיים, ממחישים כיצד ממשקים בין ביטחון למשפט נשזרים. פרויקטים אלה משפיעים תמיד על אינטרסים של אומות שלמות, וכל נזק להם פוגע בחיי כמות גדולה של אזרחים ברחבי מדינות שונות. גישה משפטית זו, המבוססת על קשר ההדדי בין אינטרסים חברתיים לבין אינטרסים של בעלי פרויקטים גלובליים, חשובה לזיהוי הנפגעים בתביעות פיצוי על נזקים שנגרמו מפרויקטים גדולים אלה. ירקוב ודולגנצ’ב (2020) מראים כי תביעות ייצוגיות עשויות להפוך לכלי יעיל להגנה על זכויות משתתפים בפרויקטים גדולים במקרה של הפרות נרחבות שנגרמות על ידי התנהלות כושלת של קבלנים או איומים חיצוניים. מסקנות אלה שימושיות בבחינת סוגיות ההגנה המשפטית על תשתיות, ובפרט בהקשר של ביטחון צינורות אנרגיה וכבלים תת-ימיים, שכן תביעות כאלה תורמות להגנה יעילה יותר על האינטרסים של כל הצדדים המעורבים במקרה של הפרות המתעוררות בעקבות מתקפות סייבר או התערבויות חיצוניות אחרות.

לאור השינויים הללו, המשפט הבינלאומי מחייב סקירה והתאמה מתמדת לתנאים המשתנים על מנת להבטיח את יעילות הנורמות המשפטיות והגנה על אינטרסים של מדינות. שמירה על הנורמות הבינלאומיות בתחום הביטחון אפשרית רק בגישה מתואמת. גישה זו חייבת להתחשב הן באינטרסים הלאומיים והן בהתחייבויות הבינלאומיות, והיא דורשת אינטגרציה של רמות שונות של שיתוף פעולה – אוניברסלי ואזורי כאחד. חשוב לציין כי לא ניתן להפריד בין ביטחון לתהליכים גלובליים, שכן אתגרים מודרניים כמו טרור, פשיעה חוצת גבולות ואסונות אקולוגיים דורשים מאמץ משותף בכל הרמות. יש ליצור מערכת שבה היבטים לאומיים ובינלאומיים של הביטחון מקושרים ומשלימים זה את זה, דבר שהוא קריטי למימוש אפקטיבי של הנורמות והסטנדרטים המשפטיים הבינלאומיים (קולאגין, 2021).

בעולם רב־קוטבי משתנה, כפי שציין יקוננקו (2019), מערכות בינלאומיות עכשוויות עומדות בפני אתגרים הקשורים לבגרות גוברת של ארגון אזורי ולחלשות צורות שיתוף פעולה מסורתיות. יקוננקו מצביע על מגמה של שחרור הדומיננטיות האנגלו־סקסונית והתחזקות עמדות מדינות מתפתחות, מה שדורש מודלים גמישים יותר של ביטחון וחיזוק תפקידם של גופים אזוריים (יקוננקו, 2019). מסקנות אלה מאשרות את הצורך בפיתוח מנגנונים משפטיים חדשים להגנה על פרויקטי תשתית, במיוחד במצבי מתקפות סייבר וסבתאז’ (דקירה). יקוננקו מדבר על מעבר לצורות אינטראקציה מבוזרות וגמישות, שבהן ארגונים אזוריים יכולים לקחת תפקיד מוביל ביצירת מסגרות משפטיות יציבות. גישה זו תהווה צעד משמעותי לרפורמה של מערכות הביטחון הקולקטיבי, המתמודדות עם אתגרים גוברים ודורשות התאמה למציאות הבינלאומית המשתנה.

במאה ה־21 משאבי האנרגיה ממלאים תפקיד מרכזי בהתנהלות יציבה של החברה, שכן הם מהווים את הבסיס לא רק לכלכלה אלא גם לתהליכים חברתיים ולמימוש זכויות האדם וחירויות האדם. ביטחון אנרגיה זוכה לחשיבות מיוחדת נוכח עליית האיומים לביטחון הלאומי והבינלאומי, למשברים כלכליים גלובליים, לסכסוכים מזוינים ואסונות טבע (קוקייב, 2024). במצב כזה צפה הצורך ברפורמה של מערכות הביטחון הקולקטיבי הקיימות, לרבות ההיבט האנרגטי שלהן. האתגרים הנוכחיים בתחום האנרגיה מחייבים פיתוח מנגנונים משפטיים חדשים המיועדים להגנה על פרויקטי תשתית בינלאומיים גדולים. בפרק זה מתבצע ניתוח האופן שבו הבטחת המערכת לביטחון הבינלאומי המקיף קשורה בקשר הדוק למשפט הבינלאומי של חוזי בנייה (ICCL) ואיך ניתן לשפר מנגנונים משפטיים קיימים לאור האיומים הנוכחיים והעתידיים הכרוכים בפרויקטים בינלאומיים של בנייה, בפרט בתחום האנרגיה.

אחד האתגרים המשמעותיים ביותר בתחום האנרגיה במאה ה־21 הוא איום הסייבר, שהלכה וגדל במהלך השנים האחרונות לממדים מאיימים. על פי מחקר של סוכנות אבטחת הסייבר של האיחוד האירופי (ENISA, 2021), מתקפות סייבר על תשתיות אנרגיה נעשות לא רק מורכבות יותר, אלא גם מאורגנות יותר, מה שמציב סכנה חמורה לביטחון הלאומי והבינלאומי. דוגמה בולטת לתופעה זו הייתה התקפה על צינור הנפט Colonial Pipeline בארצות הברית ב־2021. כתוצאה מהתקפה זו, פגעו התוקפים באחת ממערכות האספקת הדלק הגדולות בארה"ב, גרמו לשיבושים משמעותיים באספקה בחוף המזרחי של ארה"ב ונגעו בצרכנים ועסקים רבים. האירוע הזה היווה נקודת מפנה בהקשר איומי הסייבר, שכן הוא הדגיש עד כמה מערכת האנרגיה יכולה להיות פגיעה למתקפות סייבר מודרניות, והבהיר את החשיבות של מנגנונים משפטיים להבטחת הגנה על מתקנים קריטיים כאלה.

לכן, רגולציה משפטית יעילה בתחום הביטחון הבינלאומי דורשת גישה מקיפה המכסה מספר היבטים מרכזיים. ראשית, יש לפתח וליישם סטנדרטים בטיחותיים חדשים המתחשבים באיומים עכשוויים כגון טרור, אבטחת סייבר ושינויי אקלים. הסטנדרטים הללו צריכים להיות גמישים ולהשתנות בהתאמה לתנאים המשתנים במהירות של מדיניות וכלכלה בינלאומיים.

שנית, מרכיב חיוני הוא שיתוף פעולה פעיל בין מדינות ברמה בינלאומית. שיתוף פעולה זה צריך לכלול חילופי מידע, אימונים ותרגולים משותפים ופיתוח אסטרטגיות משותפות למניעה ותגובה למצבי משבר. יחסים בינלאומיים יציבים, המבוססים על אמון ואחריות הדדית, מהווים את יסוד המערכת הביטחונית היעילה. בנוסף, שימור על אינטגרציה של נורמות ומנגנונים קיימים הוא צעד חשוב להגברת חוסן המשפט. זאת מחייבת לא רק הסדרת התאמת חקיקות לאומיות לסטנדרטים בינלאומיים, אלא גם יצירת כלים משפטיים חדשים שיכולים להגיב ביעילות לאיומים חדשים. יישום הגישה הכוללת שמתוארת לעיל הוא קריטי על מנת להתמודד בהצלחה עם האתגרים העתידיים של ביטחון בינלאומי (הסוכנות האירופית לאבטחת סייבר, 2021).

מחקר זה מבוסס על ניתוח מפורט של נורמות משפטיות בינלאומיות, כולל אמנות המסדירות ביטחון קולקטיבי ומסמכים רגולטוריים להגנת פרויקטים של תשתית בינלאומית. בעבודה נעשה שימוש במחקריהם של חוקרים מובילים בתחום, כגון ל. קליי (2018), שמדגישה בספרה International Construction Contract Law את המאפיינים הספציפיים של חוזי בנייה בינלאומיים, ומרטי קוסקינימי (2006) העוסק במבנה הטיעון המשפטי הבינלאומי ובשבריריות המשפט הבינלאומי. מוקד תשומת לב מיוחד מוקדש למקרי תקדים ממשיים, כגון פרויקטי "Nord Stream" ובטיחות קווי התקשורת התת-ימיים, אשר מאפשרים לנתח דוגמאות ממשיות לשילוב מנגנונים משפטיים של ביטחון בחוזי בנייה בינלאומיים.

הבעיה של חוסר היציבות הפוליטית במגזר האנרגיה דורשת גם היא רגולציה משפטית מספקת. דוגמה בולטת להשפעת סכסוכים פוליטיים על הביטחון האנרגטי היא המצב במזרח התיכון. סכסוכים אזוריים, כמו מלחמת האזרחים בסוריה, השפיעו באופן ניכר על מסלולי הובלת נפט וגז וכן על יציבות שוקי האנרגיה העולמיים (אחמד, ללא תאריך). במיוחד, ההשפעה של המשבר הסורי פגעה ביציבות הפוליטית והכלכלית של מדינות האזור, מה שמדגיש את הצורך ביצירת מנגנונים משפטיים בינלאומיים שמסוגלים למזער את ההשפעות השליליות של חוסר היציבות הפוליטית על אספקת האנרגיה.

במסגרת המשפט הציבורי הבינלאומי כפי שנקבע באמנת האו"ם, הדגש הוא על חובת המדינות לשתף פעולה על מנת להבטיח שלום וביטחון בין־לאומיים. אלמנט מכריע במערכת הביטחון הקולקטיבי הוא פרויקטים של תשתית, במיוחד צינורות תחבורה ואנרגיה וכבלי תקשורת. אלמנטים אלו חיוניים לא רק לכלכלה הגלובלית אלא גם לביטחון הבינלאומי. למשל, צינור הגז "Nord Stream" הפך למוקד סכסוכים בינלאומיים וסנקציות פוליטיות רבות, מה שמדגיש את חשיבותו האסטרטגית ואת השבריריות של היחסים הבינלאומיים בתחום זה.

אבטחה בינלאומית היא רב־ממדית: בעוד שחלק מהמדינות מציבות בראש סדר העדיפויות את הביטחון האנרגטי, מדינות אחרות רואות בו את היכולת להגן בראש ובראשונה על הערכים הרוחניים והמוסריים שלהן. עבור רוסיה, סוגיות הביטחון הבינלאומי קשורות ישירות להגן על הזהות והחירות הלאומיות (קרפוביץ, 2024). מעצמות גדולות חוקקו על ביטחונן הלאומי. כך, ברוסיה נקבעו כעדיפויות החוקתיות הגנה על המוסר והערכים הרוחניים, בעוד שבארצות הברית ובגרמניה קיימים מנגנונים המווסתים נושאים הקשורים למשאבי אנרגיה וניצולם. בולטת העובדה שסדר הדין הזה עוזר ליצור מסגרת ברורה למדיניות הממשל במגזרים אלה, ובתוך כך לצמצם סיכונים הקשורים לאיומים פנימיים וחיצוניים.

אבטחה אנרגטית קשורה קשר הדוק לנושאי סביבה, מה שדורש את שילוב התקנים האקולוגיים בחקיקה בתחום האנרגיה. דוגמה לכך היא אסונות סביבתיים כמו האסון בתחנת הכוח הגרעינית פוקושימה (2011), שהדגישו עד כמה מסוכנות מתקנים אנרגטיים בהיעדר הגנה ופיקוח נאותים. בעקבות התקרית הזו, הקהילה הבינלאומית החלה לבחון מחדש את גישת הבטיחות הגרעינית שלה, מה שהוביל ליישום תקני בטיחות מעודכנים שפיתחה סוכנות האנרגיה האטומית הבין־לאומית (הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית, 2015). דוגמה זו מדגישה כי הגנת התשתיות האנרגטיות צריכה להתחשב גם בהיבטים הסביבתיים לצד ההיבטים המשפטיים, ושהדבר מחייב שיתוף פעולה בינלאומי פעיל ותיאום צעדים ברמה גלובלית.

אתגרים עכשוויים כגון מעשי טרור אקולוגי וניסיונות התערבות בתפקוד התשתיות הקריטיות הופכים לגורמים מהותיים המערערים את יסודות המשפט הבינלאומי ומעמידים בסכנה את הביטחון הבין־לאומי. אירועים אלה מסכנים לא רק את ביטחון המתקנים האנרגטיים, אלא גם יוצרים מורכבויות משפטיות נוספות הדורשות בחינה מחדש והתאמה של הנורמות והסטנדרטים הבין־לאומיים הקיימים (פראמוזובה, 2020). דוגמה בולטת לכך היא תחנת הכוח הגרעינית בזפוריז’יה, שם חלה לאחרונה עלייה בניסיונות סבוטז’ שגורמת לדאגה כבדה ברמה לאומית ובינלאומית.

החלת חריגי ביטחון בהסכמים בינלאומיים, כולל נורמות ארגון הסחר העולמי, חשובה גם בהגנה על פרויקטי בנייה בינלאומיים מפני איומים חיצוניים. מחקרים עדכניים, כמו זה של בוקלן ומורשקו (2023), מראים כי פרשנות נרחבת של החריגים הללו עלולה להחריף משברים בינלאומיים, שכן מדינות יכולות לנצל אותן להצדקת צעדים פרוטקציוניסטיים. עבור פרויקטי תשתית כגון כבלים תת-ימיים וצינורות, הדבר יוצר אי־וודאות משפטית ודורש פיתוח תקני בטיחות בינלאומיים מחמירים יותר (בוקלן ומורשקו, 2023).

צמיחת הצורך בתיאום בין מדינות בתחום הביטחון האנרגטי ברורה יותר ויותר ומאושרת מניסיונן של האיחוד האירופי וה-OECD. ארגונים אלו מפתחים מנגנונים חוקתיים ומוסדיים התומכים בשיתוף יעיל יותר של מידע, טכנולוגיות ומיטב הפרקטיקות בין המדינות. לרבות, האיחוד האירופי יזם הנחיה לביטחון אנרגטי המחייבת מדינות החברות לתאם את פעולותיהן במצבי משבר אנרגטי, ובכך לספק הגנה משותפת למערכות האנרגיה שלהן ולהקטין את הפגיעות מאיומים חיצוניים (הנציבות האירופית, 2019). יוזמה זו מהווה בסיס להסדרה משפטית ומעודדת שיתוף פעולה בין־מדיני, מה שמגדיל את העמידות של מערכות האנרגיה של אותן מדינות.

הפתרון לבעיות שעלו בתחום הביטחון האנרגי מחייב צעדים הוליסטיים ושיתוף פעולה פעיל בין המדינות והארגונים הבין־לאומיים. מערכת צנרת הנפט והגז נחשבת מזה זמן למערכת יציבה במיוחד. עבור מדינות הפוסט־סובייטיות הייתה מערכת זו ללא תחליף. היא נבנתה עוד בתקופת ברית המועצות וקשרה בין רוסיה לאזורי הפרובינציה המרוחקים של הרפובליקות, והובילה אספקת משאבי אנרגיה סובייטיים למערב אירופה עם מהימנות שלא הוטלה לה ספק. גם בתקופת המלחמה הקרה, לנוכח מתחים בינלאומיים, סוגיית הצינורות לא נחשבה לחלק מבעיות הביטחון האנרגטי. עם התפרקות ברית המועצות, הדרך העיקרית של אספקה הושלמה בצינורות חדשים, ועמדה בפני רוסיה ומדינות עצמאיות חדשות את הצורך לבנות צינורות גז ונפט חדשים. פרויקטים אלה נועדו לאפשר חדירה לשווקים חדשים או להרחיב גישה לשווקים קיימים. תאונות מקומיות או פעולות חבלה בצינורות, כמו הפיצוץ של צינור דאבלטבאד־דאריאליק ב־2009 (חלק ממערכת מרכז אסיה–מרכז), בדרך כלל לא איימו על המערכת הכוללת וניתנו לתיקון מהיר (דויטשה וולה, 2009). אולם הפיצוץ בצינורות נורד סטרים ונורד סטרים 2 ב־26 בספטמבר 2022 שינה באופן מהותי את מצב האבטחה ואמינות האספקה באמצעות צינורות במרחב האנרגיה, וייצר אתגרים חדשים למערכת המשפט הבין־לאומית ולהסכמים הקיימים.

האירועים הקשורים לפיצוצים בצינורות נורד סטרים העמיקו עוד יותר את סוגיית ביטחון תשתיות אסטרטגיות. בשנה 2023 תועדו מקרים נוספים של חבלה, שהעצימו את הלחץ על הקהילה הבין־לאומית. בישיבת מועצת הביטחון של האו"ם באוקטובר 2024, רוסיה הציגה הצעות מעודכנות לחיזוק מנגנוני ההגנה המשפטיים על תשתיות, כולל הטמעת תקני אבטחה מחייבים והקמת גוף פיקוח בינלאומי. כתוצאה מהדיונים הללו ננקטו צעדים ראשוניים לפיתוח הסכמים בינלאומיים חדשים שמטרתם למנוע מקרים דומים בעתיד. עם זאת, תהליך יישום והסכמת התקנות החדשות נמשך בתהליך ארוך, מה שמדגיש את הצורך בהמשך מאמצים להגיב במהירות לאיומים המודרניים.

מקרה נורד סטרים חשף ליקויים משמעותיים במנגנונים המשפטיים הבינלאומיים להגנה על פרויקטי תשתית חוצי גבולות. פרויקטים אלה, שהינם חיוניים לביטחון האנרגטי של מדינות, חשופים לעיתים לאיומים הנובעים מחוסר יציבות פוליטית באזורים שהם עוברים בהם וכן ממעשי חבלה. מצב זה מצריך יישום צעדים משפטיים מקיפים ויעילים יותר. קליי מציעה לנצל את עקרונות החוזים האוניברסליים של FIDIC כמכשירים של תקנים כלליים, המסוגלים להבטיח את השקיפות המשפטית הנדרשת למשתתפים בבנייה ותפעול של פרויקטים גדולים (קליי, 2018). באופן כללי, בצל קונפליקטים חיצוניים קיים צורך לשפר את הסטנדרטים והמנגנונים המשפטיים על מנת להבטיח את ההגנה של תשתיות חשובות כגון צינורות גז, צינורות נפט וקווי תקשורת.

מלבד צינורות, קווי כבלים תת־ימיים ממשיכים להוות רכיב מרכזי בתשתית הגלובלית, המאפשר תקשורת בין יבשות והעברת נתונים. בשנת 2024 תועדו מקרים חדשים של התקפות סייבר ונזקים פיזיים לאובייקטים אלה, מה שהדגיש את הצורך בהגנה מוגברת. הנורמות המשפטיות הבין־לאומיות עודכנו כדי להתחשב בסוגי איומים חדשים, ובפסגת ארגוני התקשורת הבין־לאומיים האחרונה אושרו תקני ביטחון מחודשים לקווי כבלים תת־ימיים. תקנים אלה כוללים אמצעים מחייבים להגנת סייבר ואבטחה פיזית, וכן הקמת גופים בינלאומיים מיוחדים למעקב ותגובה לאירועים. לפי דיווח האו"ם על מקרים בכבלים תת־ימיים (האומות המאוחדות, 2022), צעדים אלה מסייעים בחיזוק עמידות התשתית לאיומים העדכניים ודורשים שיתוף פעולה בינלאומי פעיל ליישומם המוצלח.

בניתוח מעמיק של הרגולציה המשפטית בתחום ה־ICCL יש להתמקד בשחקנים מרכזיים שבשטח הריבונות שלהם מתופעלים ונבנים מתקני האנרגיה התשתיתיים. מערכות צינורות, למשל, ממלאות תפקיד משמעותי באספקת משאבי אנרגיה ממדינות יצוא כגון רוסיה, אזרבייג’אן, טורקמניסטן, קזחסטן ואוזבקיסטן לשווקים חיצוניים שמעבר לתחומי ברית המועצות לשעבר. צינורות בינלאומיים רוסיים מקשרים את המדינה לאיחוד האירופי ולסין. כך, באמצעות אוקראינה עוברים צינורות הגז "אורנגוי–פומרי–אוז’גורוד", "ברוטרשטוו" ו"הפרוגרס", שאספקתם שירתה במשך שנים כמקור הגז העיקרי לאירופה. נוסף על כך, חשוב להזכיר את "ימאל–אירופה", צינור הגז החוצה את בלארוס ומספק אספקת גז יציבה לכיוון מערב (גזפרום אקספורט, ללא תאריך). בנסיבות הנוכחיות גוברת חשיבותו של הנתיב הטורקי להיצוא גז טבעי מרוסיה (גזפרום, ללא תאריך).

לגבי הובלת נפט לאירופה, כמחצית מתעריפי הנפט הרוסי לירוא מגיעים דרך בלארוס (ריה נובוסטי, 2009). בעל חשיבות אסטרטגית גבוהה גם קו צינור הנפט של הקונסורציום הקספי, שאורכו עולה על 1.5 אלף ק"מ ומחבר את מאגרי הנפט במערב קזחסטן לנמל ימי סמוך לנובורוסיסק בים השחור. נתיב זה, בנוסף להסעת כמויות קטנות של נפט רוסי, מובל על ידי יותר משליש מאספקת הנפט היצואית של קזחסטן, מה שמדגיש את חשיבותו ליציבות האנרגיה באזור ומעבר לו (קונסורציום צינור הנפט הקספי, ללא תאריך).

נמצא שמערכת הביטחון הבינלאומי הקיימת אינה משולבת ביעילות עם נורמות ה־ICCL. ניתוח מקרים כמו "נורד סטרים" ו"קלוניונל פייפליין" חשף פערים משמעותיים במנגנונים המשפטיים הבינלאומיים, שאינם מסוגלים להבטיח בהירות משפטית מלאה בפני האיומים העדכניים. הפגמים שזוהו נובעים מהיעדר תקנות בינלאומיות המותאמות להתקדמות הטכנולוגיה המהירה ולשינוי טבעם של קונפליקטים בין־לאומיים. חוזי הסטנדרט של FIDIC שאינם כוללים אמצעים מספקים למענה על סוגי איומים חדשים מעוררים חוסר וודאות משפטית בקרב משתתפי הפרויקטים ומגבירים את הסיכונים לביטחון הבינלאומי.

על בסיס הניתוח שנערך ניתן להסיק כי יש צורך בפיתוח והטמעה של תקנות משפטיות ומנגנונים חדשים, המתחשבים במציאות הכלכלית, הפוליטית והסביבתית הנוכחית. משמעות הדבר היא שילוב דרישות סביבתיות בחקיקה המסדירה פרויקטים אנרגטיים ויצירת כלים משפטיים להגנה על תשתיות מפני איומי סייבר ומעשי חבלה. מומלץ לחזק את התיאום בין מדינות וארגונים בינלאומיים על מנת ליצור מסגרות משפטיות יציבות וגמישות יותר. בפרט, יש לעדכן את חוזי הסטנדרטים של FIDIC בהתחשב באיומים המודרניים, ובכך להבטיח רמת בהירות משפטית וחלוקת סיכונים גבוהה יותר. הקמת סוכנויות בינלאומיות ייעודיות למעקב והגנה על פרויקטים תשתיתיים נראית גם היא כצעד נבון להתמודד עם סיכונים חדשים במהירות.

אינטגרציה מעמיקה יותר של נורמות ביטחון בינלאומיות עם המשפט הבינלאומי של חוזי הבנייה תיצור מערכת משפטית שקופה לחלוקת אחריות בין כל המשתתפים בבנייה ובהפעלת פרויקטי תשתית גדולים. זו, בתורה, תתרום לחוסן ולתכנון בתחום ההשקעות והבנייה הבין־לאומית, וחיזוק היציבות הגלובלית וביטחון האנרגיה.