פרק 20. יישום מנגנוני מדיניות במשפט חוזי בינלאומי לבנייה: בחינת תפקידה של אחידות ההסכמים בהבטחת ביטחון כלכלי

הדין הכלכלי הבין־לאומי כולל מארג רחב של נורמות המסדירות קשרים כלכליים גלובליים — מסחר, השקעות ושיתופי פעולה בין מדינות במגזרים כלכליים שונים. רכיב מרכזי בשדה זה הוא דיני חוזי הבנייה הבין־לאומיים (להלן: דחב״ב) — מכלול הנורמות והמוסדות המסדירים את יחסי הצדדים והתחייבויותיהם בפרויקטי בנייה חוצי גבולות. מורכבותם של פרויקטים אלה והצורך ליתן משקל לאינטרסים של מדינות ושחקנים פרטיים שונים מחייבים הסדרה משפטית ייעודית. שיתוף פעולה משפטי בין־לאומי בתחום זה מקדם פיתוח סטנדרטים וכללים אחידים, המקלים על אינטראקציה בין הצדדים ומגנים על זכויותיהם בחוזי עבודות. רכיב מפתח בתהליך הוא איחוד נוסחי החוזים באמצעות תנאים סטנדרטיים. לוקאס קלי עמד במיוחד על תפקידה המרכזי של האחידות המשפטית באמצעות נוסחי התקשרויות סטנדרטיים שגובשו בידי הפדרציה הבין־לאומית למהנדסים יועצים (FIDIC) (קלי, 2018).

החתירה לאיחוד באמצעות נוסחי FIDIC נובעת מהצורך לבנות תשתית נורמטיבית אחידה המסייעת לארגון יחסי החוזה בפרויקטי בנייה בין־לאומיים. שימוש בתנאי FIDIC מפחית סיכונים משפטיים ופיננסיים הבאים עם ביצוע הפרויקטים, מגביר צפיותיות משפטית ומקדם הקצאת סיכונים יעילה בין המעורבים. בכך הוא מפשט ניהול פרויקטים ומחזק את עמידת הענף בנורמות ובסטנדרטים בין־לאומיים, לרבות מנגנוני הודעה, מגבלות זמן לתביעות, וניהול מחלוקות באמצעות ועדת מניעת/הכרעת סכסוכים (DAAB).

הניתוח שלהלן מתמקד במנגנונים משפטיים בין־לאומיים בתהליכי איחוד והסדרה של חוזי בנייה חוצי גבולות. הוא נשען על השוואת דינים וניתוח נורמטיבי, לרבות עיון במסמכים בין־לאומיים ובנוסחי FIDIC, וכן בהסדרה הטרנס־לאומית הכללית. דגש מיוחד ניתן לממשק בין הדין הלאומי לדין הבין־לאומי, המתיר הערכה מעמיקה של תפקיד תאגידים טרנס־לאומיים (תת״ל) בדחב״ב. השימוש בחקיקה, בספרות ובדוגמאות מפרויקטים קונקרטיים אפשר לגבש מסקנות והמלצות לאיחוד נורמות ולהבטחת ביטחון כלכלי.

נוסחי FIDIC ממלאים תפקיד מפתח בהרמוניזציה של נורמות חוזיות בין־לאומיות. יצירה ושימוש במודלים אחידים מייצרים סטנדרטיזציה של המסגרת המשפטית ומפחיתים אי־ודאות לצדדים. הודות לנוסחים אחידים, בעלי הדין מקבלים ערבויות ברורות באשר לחלוקת סיכונים וחיובים — קריטי בפרויקטים מורכבים ורב־תחומיים. התוצאה היא ניהול יעיל יותר, חיזוק אמון הדדי ועלייה ביציבות התוצאות המשפטיות בענף הבנייה.

תת״ל הן מנוע מרכזי של הגלובליזציה הכלכלית ומשפיעות ניכרת על התפתחות הדין הכלכלי הבין־לאומי והשיתוף המשפטי במגזרים שונים, ובכללם דחב״ב. הן פועלות בהיקף נרחב בפרויקטי בנייה חוצי גבולות, דבר המחייב הסדרה ייחודית והרמוניזציה בין שיטות משפט. לפי נתוני UNCTAD, מספר התת״ל בעולם גדל ממאות באמצע המאה ה־20 לעשרות אלפים בסופה — ביטוי להתחזקות משקלן בכלכלה העולמית (צוי, 2019).

אמנם רובן של התת״ל מושרשות במדינות מפותחות, אך רבות מהן מרחיבות פעילותן לאזורים מתפתחים (כ־65% מחזיקות סניפים במדינות מתפתחות). מאפיין גלובלי זה מדגיש את הצורך בהסדרה בין־לאומית אחידה. בין מניעי הצמיחה של תת״ל: הגבלות השוק המקומי והצורך בחדירה לשווקים בין־לאומיים להגדלת הייצור. בסביבה של תחרות גלובלית ופיקוח הגבלים עסקיים, תת״ל מבקשות למצות יתרונן בשווקי חוץ — מה שמצריך מנגנונים אחידים בדיני חוזי הבנייה הבין־לאומיים. מנגנונים אלה מגינים על האינטרסים של הצדדים ותומכים בהרמוניזציה נורמטיבית, ובכך תורמים לפיתוח כלכלי ולחיזוק שיתוף הפעולה הבין־לאומי. בה בעת, השפעת התת״ל מחלישה את תפקיד המדינה כרגולטור מרכזי, מעצימה את מעמדן כשחקניות מפתח בזירה הפוליטית־כלכלית. בהקשר זה, שאיפת כל מדינה לשמור על האינטרס הלאומי — תחת מחסור וחלוקת משאבים בלתי־שוויונית — מובילה בהכרח לתחרות בין מדינות ושחקנים מסחריים גם בענף הבנייה הבין־לאומי; מצב זה מחייב מנגנוני יישוב סכסוכים יעילים ושיתוף פעולה משפטי (מנטוסוב, 2022).

במסגרת רב־צדדית של הסדרת פעילות תת״ל, לתקנים בין־לאומיים מעוגנים במסמכי מפתח יש תפקיד מרכזי. אמנת זכויות וחובות כלכליות של מדינות משנת 1974 העלתה לראשונה את הצורך בכללים ייחודיים לתאגידים והדגישה את תפקידן הראשי של מדינות בקביעת המסגרות המשפטיות ולביצוען. סעיף 2 לאמנה מעגן את זכות הריבון של כל מדינה להסדיר ולפקח על השקעות זרות בתחומה, כך שתוכל לקבוע כללי משחק עצמאיים למשקיעים בהתאם ליעדים לאומיים (צמיחה, הגנת שוק פנימי, פיתוח בר־קיימא). בד בבד, האמנה מסמיכה מדינות להסדיר את פעילות התת״ל בשטחן ולדרוש התאמה למדיניות הכלכלית־חברתית של המדינה המארחת — איזון בין עידוד השקעות לשמירה על ריבונות.

האמנה מחייבת כי פעילות התת״ל לא תאיים על היציבות הפוליטית והמרקם החברתי של מדינות מארחות — דרישה משמעותית במיוחד למדינות מתפתחות. מכאן שהמדינות צריכות לפתח מנגנונים מונעי התערבות בלתי־רצויה ולמצוא איזון בין כניסת הון לשמירה על האינטרס הלאומי. עם זאת, השפעת האמנה נחלשה בשל תגובתן של מדינות אחדות: כך, ארה״ב התנגדה להוראות מחמירות, שראתה בהן איום על המסחר החופשי ועל אינטרסי חברות אמריקאיות. בשנות ה־80 גברה הערכת־מחדש והתגבשה תפיסת „ביטחון כלכלי בין־לאומי”. בשנת 1987 דנה עצרת האו״ם ברעיון זה, הסמוך לאמנה, אך בלי לקבוע משטר מחייב של זכויות וחובות כלכליים. בהקשר זה מציין המחקר כי מסמכים בין־לאומיים רכים בתחום זכויות האדם — דוגמת "כללים בדבר חובותיהן של תת״ל וגופים עסקיים אחרים ביחס לזכויות אדם" — תורמים לעיצוב סטנדרטים של התנהגות, אך יעילותם תלויה ביישום הלאומי (נטפוב, 2010).

בחינה מחודשת ב־1992 החלישה את אופיו המחייב של האמנה והרחיבה את מרחב הפעולה של תת״ל בזירה הבין־לאומית. בפועל, בדיני חוזי בנייה בין־לאומיים התחזקה אחריות חברתית תאגידית (CSR) — לא רק כצו אתי, אלא ככלי אסטרטגי לניהול סיכונים המכוון לפיתוח בר־קיימא ולעמידה בנורמות בין־לאומיות. מדיניות חברתית אקטיבית של חברות מחזקת קשרים עם קהילות מקומיות ותורמת לפיתוח חברתי־כלכלי בר־קיימא של האזורים — מנגנון מפצה לנוכח היחלשות הבקרה העל־לאומית (קארנדייב וסלינקו, 2015).

במישור הדין הפנימי, דיני השקעות זרות ישירות (השז״י) נותרים כלי יסוד לניהול פעילות תת״ל בענף הבנייה. מעורבות תת״ל קריטית לפיתוח תשתיות ולצמיחה במדינות מארחות, ולעיתים חברות חדשות הופכות טרנס־לאומיות מראשיתן. את מניעי ההשקעה בענף ניתן למיין: הרחבת שווקי היצוא לשירותי בנייה וטכנולוגיות; ייעול תהליכים באמצעות חדשנות; גישה למשאבי המדינה המארחת (חומרי גלם, כוח אדם); ורכישת נכסים (קניין רוחני, ציוד ייעודי). במדינות רבות ההשקעה נעשית דרך מיזוגים ורכישות או השקעות ירוקות (Greenfield). זרמי השז״י בבנייה מוסיפים לגדול ומשפיעים על התשתית העולמית; משיכתן בהצלחה מותנית במסגרות מוסדיות תומכות (תמריצי מס, אזורים כלכליים מיוחדים, ביטחון משפטי). ניסיון דרום־מזרח אסיה — כגון סינגפור וקוריאה הדרומית — מלמד כי אסטרטגיית שז״י פרואקטיבית יכולה להמריץ ענפי היי־טק ולהעמיק אינטגרציה לכלכלה העולמית (גובאידולינה, 2023).

ביטחון כלכלי הוא קטגוריה יסודית בדין הכלכלי הבין־לאומי ובשיתוף הפעולה המשפטי — ובייחוד בפרויקטי בנייה בין־לאומיים. מבחינה דוגמטית, מדובר בקטגוריה סינתטית בצומת הכלכלה והמדע המדינה, הכרוכה בעצמאות כלכלית, חוסן ויכולת הסתגלות. תפקודית, היא נשענת על כושרה של המדינה וכלכלתה לעמוד באיומים חיצוניים ופנימיים, לצמצם השפעתם ולהבטיח יציבות והתפתחות (קרוטיקוב, 2017).

בדחב״ב מתממש ביטחון כלכלי באמצעות ניהול סיכונים פוליטיים, פיננסיים ומוסדיים המשפיעים על מימוש פרויקטים: סנקציות, תנודתיות מטבע, כוח עליון, שרשראות אספקה, מימון ועוד. רכיב יסודי הוא יציבות מאקרו־כלכלית, הנתמכת ברפורמות מבניות, עידוד חדשנות וסביבות השקעה מיטיבות, לרבות השקעות זרות. בעולם רב־קוטבי, איומים רבים נושאים אופי טרנס־לאומי ודורשים אסטרטגיות מקיפות. בהיות פרויקטים בין־לאומיים תלויים במידה רבה במימון חיצוני ובשותפויות (לרבות PPP), מטרת הביטחון הכלכלי היא הגנה על אינטרסים כלכליים חיוניים, הבטחת פיתוח בר־קיימא והפחתת תלות חיצונית. זיקתו לקיימוּת טבעית: צמיחה ארוכת־טווח, תעסוקה, פיתוח תשתיות ושיפור רמת החיים מחזקים יציבות — עניין קריטי בהשקעות בנייה ארוכות־טווח הזקוקות לעיתים לתמיכה מדינתית (למשל, ערבויות, כלי מיתון סיכונים חברתיים־כלכליים).

מושג הביטחון — ובפרט הכלכלי — תופס מקום מרכזי במשפט ובשיתוף הפעולה הבין־לאומיים, לרבות בדחב״ב. הוא כולל הגנה על אינטרסים חיוניים של היחיד, החברה והמדינה מפני איומים פנימיים וחיצוניים. במציאות רב־קוטבית, יעדו להבטיח זכויות והגנה חברתית בהתאם לחוקות הלאומיות ולנורמות בין־לאומיות. בענף הבנייה, חוסן המערכת הכלכלית משמש אינדיקטור לאמינות קשרים חוזיים בין־לאומיים ולכושר הסתגלות למשברים ולאי־יציבות.

פיתוח תפיסת ביטחון כלכלי לדיני בנייה מחייב ניתוח יסודותיה התיאורטיים במסגרת הדין הכלכלי הבין־לאומי, וזיהוי ממשקי הגלובלי־אזורי. הסינתזה המושגית מאפשרת לאתר סיכונים מרכזיים ולגבש מנגנוני ניהול, התומכים ביציבות היחסים החוזיים. במישור האזורי, גישה טיפולוגית־אינדיקטורית — המגדירה רמות ומדדים — מסייעת למדוד ולנהל סיכונים ענפיים וטריטוריאליים; זיהוי גורמי סיכון ומנגנוני נטרול מעודד הסתגלות מגוננת של הכלכלה (פאופילובה, 2015). ביישום לפרויקטים בין־לאומיים, משמעות הדבר מנגנונים מונעים ואדפטיביים המפחיתים איומים חיצוניים ומבטיחים עמידות חוזית — עניין חיוני במיוחד בתנאי רב־קוטביות.

ביטחון כלכלי בין־לאומי מותנה לא רק ביציבות הקשרים הכלכליים הגלובליים, אלא גם במנגנונים המשפטיים המסדירים פעילות כלכלית עולמית. בדחב״ב, הדבר מחייב אבטחה משפטית של אינטרסי כלל המשתתפים, בשים לב לפוטנציאל משאבים ולמאפייני הטריטוריה. רמת היציבות האזורית וההגנה מפני זעזועים אקסוגניים מוגברת באמצעות שיתוף פעולה בין־לאומי והרמוניזציה נורמטיבית, הבונים קשרים כלכליים בני־קיימא ומצמצמים חשיפה להשפעות חיצוניות.

הביטחון הכלכלי הלאומי כולל רכיבים רבים — דמוגרפי, מידע, פוליטי, רווחה והגנה — ויעילותו תלויה ביישום ראוי של נורמות הדין הכלכלי הבין־לאומי. הגלובליזציה מולידה אתגרים ואיומים חדשים לכלל השחקנים, ומחייבת אסטרטגיה לשימור יציבות ולהדיפת השפעות חיצוניות שליליות — בכלל זה בפרויקטי בנייה בין־לאומיים (ריצ׳גובה, 2020). האינטראקציה הרב־שכבתית בין נורמות בין־לאומיות לנורמות לאומיות בתחום הביטחון הכלכלי יוצרת סביבה נוחה ובטוחה למימוש חוזי בנייה בין־לאומיים ובכך תורמת ליציבות והתפתחות ארוכת־טווח של אזורים.

הגישות הלאומיות לביטחון כלכלי משתנות לפי מסורת ומשטר משפטי. במודלים מערביים — כגון האמריקאי — מושם דגש על ריבונות בקבלת החלטות כלכליות ועל רמת חיים, ומתוך כך על תניות מחמירות והגנת אינטרסים לאומיים בהסכמים בין־לאומיים. במישור התאגידי, מדיניות ביטחון כלכלי היא מרכיב בממשל תאגידי: ניהול סיכונים יעיל ופיתוח אסטרטגי מחזקים את הגנת האינטרסים בזירה הבין־לאומית (אלפיסבייב, 2019). בפרקטיקה הרוסית, נבחן הביטחון הכלכלי דרך פריזמה של פיתוח חברתי־כלכלי בר־קיימא והגנת האינטרס הלאומי, עובדה המשפיעה על המסגרת הרגולטורית בדחב״ב ועל תנאי מעורבות חברות רוסיות בפרויקטים גלובליים. א׳ א׳ רמזקוב הגדיר ביטחון כלכלי כמצבם של כוחות הייצור של המשק המבטיח הגנת אינטרסים לאומיים וכושר תחרות — הגדרה שנותרה רלוונטית (רמזקוב, 2007).

הניתוח מדגיש את חשיבות דחב״ב במסגרת הדין הכלכלי הבין־לאומי, עם דגש על איחוד מנגנונים משפטיים וחיזוק שיתוף הפעולה. הובלטו סוגיות של קביעת הדין החל, הסדרת פרויקטים חוצי גבולות ותפקיד התת״ל. הממצאים מאשרים כי נוסחי FIDIC תורמים תרומה ניכרת להפחתת סיכונים משפטיים ופיננסיים, להגברת צפיותיות ולהרמוניזציה נורמטיבית בסביבה בין־לאומית (קלי, 2018).

נוכח האמור, מתקיימת הצדקה להעמקת האיחוד הנורמטיבי בבנייה טרנס־לאומית. השימוש בנוסחי FIDIC מצביע על השפעה מובהקת בצמצום סיכונים ובפישוט האינטראקציה בין הצדדים, ומלמד על הצורך לפתח ולהתאים סטנדרטים בין־לאומיים במציאות רב־קוטבית. בשים לב לתפקידן המבני של תת״ל, נדרשים הסדרה אפקטיבית ותיאום בין נורמות לאומיות לבין־לאומיות. כמו כן חשוב לחזק פיקוח משפטי בין־לאומי ולהבטיח עמידה בסטנדרטים של FIDIC לשם הגנת אינטרסים לאומיים והרמוניזציה רגולטורית, באמצעות שיתוף פעולה בין־לאומי המכוון ליציבות ובטיחות של קשרים חוזיים (מנטוסוב, 2022).

על יסוד האמור מומלץ להמשיך לפתח את החוזים המאוחדים של FIDIC לאור אתגרים גלובליים עדכניים, ולשפר מנגנוני פיקוח משפטי בין־לאומי על פעילות תת״ל, כדי להבטיח פיתוח בר־קיימא וביטחון כלכלי בענף הבנייה (קלי, 2018; קארנדייב וסלינקו, 2015).