פרק 16. כלי הכרעה אפקטיביים למחלוקות בבניית תשתיות באזורי הקטבים: היבטי מדיניות, עבודה וזכויות ילידיות

ישוב סכסוכים בחוזי בנייה הנוגעים לפרויקטי תשתית באזורים הקוטביים נעשה מרכזי יותר ויותר על רקע אתגרי המשפט הבינלאומי, שאינם מתמצים בשאלות טריטוריאליות בלבד, אלא משתרעים גם על יחסי עבודה וביטחון סוציאלי של עובדים הפועלים בתנאים קיצוניים. אזורים קוטביים כדוגמת הארקטי והאנטארקטיקה משתרעים על מרחבים עצומים שמעמדם המשפטי מעוצב בשילוב של משפט אמנות, מנהג והחלטות של גופים בינלאומיים. הגיוון המשטרי מחייב התחשבות הן בשטחים הנתונים לריבונות מדינתית והן במרחבים בינלאומיים בעלי הסדרים ייחודיים. בתנאי אקלים קשים מתחדדת חשיבותם של בטיחות ובריאות תעסוקתית, ביטוח סוציאלי ואמצעי זהירות מניעתיים—דבר המצריך תיאום בין מדינות, ארגונים ושחקנים פרטיים במסגרת דיני חוזי הבנייה הבינלאומיים (ICCL).

החסר במכשירים רב־צדדיים ייעודיים המעניקים הגנה מקיפה לעובדים בתנאים הקוטביים הקיצוניים מגביר את משקלם של האמצעים החוזיים־הדיוניים שב־ICCL. בעשורים האחרונים חשפה הגברת הפעילות הכלכלית הכרוכה בניצול משאבים ובהקמת תשתיות תחבורה את הצורך במנגנונים גמישים אך יציבים מבחינה משפטית, ליישוב סכסוכים ולהקצאת סיכונים, היכולים לשקלל את הממדים הטריטוריאליים, הסביבתיים והחברתיים של הארקטי והאנטארקטיקה. משפט הקוטב התגבש כתחום עצמאי הבוחן את ההִזדקקות ההדדית בין משטרים גלובליים, אזוריים ולאומיים, תוך הדגשת זכויות העמים הילידיים וגידול משקלה של הפריזמה הפרטית ברגולציה של קשרים פרויקטליים מורכבים (טנקה, ג'ונסטון ואולפבק, 2023).

העניין הגובר באזורים הקוטביים אינו מאפיין רק מדינות חוף ארקטיות, אלא גם מדינות שאינן ארקטיות. הודו, שאימצה במרץ 2022 את מדיניותה הארקטית, חיזקה את נוכחותה המוסדית בשיח הארקטי באמצעות השתתפות בפורומים בינלאומיים ובתכניות מחקר, כשהיא משדכת יוזמות מדעיות ותשתיתיות לתכליות מדיניות חוץ ושיקולים כלכליים. הספרות מבחינה ממדים דִּיסקוּרסיביים, מבניים, מוסדיים ומוסריים שבאמצעותם השיח הבינלאומי מעצב את סדר היום הארקטי של הודו: הצהרות דיפלומטיות והשתתפות במועצה הארקטית; חיזוק כושר המחקר והשיט בשוברת קרח; מעורבות בארגונים ובהליכי נורמטיביזציה; ותשתית אתית לזכויות עמים ילידיים ולהגנת הסביבה (חואה, 2023). לנוכח היקף האוכלוסייה וכוח עבודה תחרותי בעלות, הודו מכוונת באופן טבעי לשותפות בפרויקטי תשתית בצפון, ומשכך נדרשת תשומת לב למנגנוני הבטיחות הדיוניים בחוזי בנייה ולמשטרי יישוב הסכסוכים.

המסגרת הנורמטיבית של האזורים הקוטביים נשענת על שילוב של משפט אמנות, מנהג ועקרונות כלליים. אמנת האומות המאוחדות בדבר חוק הים (UNCLOS) מציבה את האלגוריתמים המרכזיים לתיחום המדף היבשתי והאזור הכלכלי הבלעדי (EEZ), ומעמידה מנגנונים בינלאומיים ליישוב סכסוכי ים—לרבות בית דין ייעודי ופרוצדורות בוררות—המספקים פתרון בדרכי שלום וודאות לגבי מעמד המרחבים הימיים (צ'רצ'יל, לואו וסנדר, 2022). ביחס לפרויקטי תשתית בארקטי, משמע הדבר צורך באיגום משטרי משפט הים עם דרישות סביבתיות ועם חיובים חוזיים של משתתפי הבנייה.

בסדר המשפטי של האו״ם, לעקרונות שלמות טריטוריאלית, שוויון ריבוני ויישוב סכסוכים בדרכי שלום מעמד יסודי. עקרונות אלה מעוגנים בהצהרה על עקרונות המשפט הבינלאומי בדבר יחסי ידידות ושיתוף פעולה בין מדינות, המדגישה את אי־הכשירות של איום או שימוש בכוח ואת החובה לכבד עצמאות מדינית ושלמות טריטוריאלית. עקרונות אלו משמשים לא רק גבולות חיצוניים להתנהגות מותרת אלא גם מסגרת חוקיות להחלטות פרויקטליות באזורים הקוטביים, שבהם חפיפה בין אינטרסים של מדינות אחדות מלווה לא אחת במחלוקות תיחום או סמכות שיפוט (סטארושנקו, 1978).

מעורבותה של הודו בשיח הארקטי משלימה יוזמות מעשיות בתחום האנרגיה והשיט, לרבות דיאלוג עם מדינות חוף והרחבת יכולות השיט בשוברות קרח—כפי שמשתקף במחקרים המדגישים את התבונה המדינית־משפטית והכלכלית של קו פעולה זה (קומארי, 2015; ג'ווהאר, 2020). בד בבד, מגבלות סנקציוניות החלות על מיזמים ארקטיים מסוימים ממחישות את הרגישות של תשתיות חוצות־גבול לסיכונים גיאו־כלכליים ומורות על הצורך במכשירי ייצוב חוזיים במסגרת ICCL, המתחשבים בסנקציות משניות, בכוח עליון ובשינויי קונְ׳וּנְקְטוּרה כלכלית.

ICCL ממלא ארבע פונקציות יסוד: הקצאת סיכונים, יישוב סכסוכים, תיאום משפטי וניהול שינויים. ראשית, מטריצת הסיכונים בפרויקטים קוטביים מחייבת חלוקה מדויקת—בין מזמין לקבלן—של סיכוני טמפרטורה, תנאי קרח, בדידות לוגיסטית, מגבלות סביבתיות וערבויות עבודה, תוך התחשבות בתנאי ביטוח ובאחריות לפיגורים. שנית, מנגנון יישוב הסכסוכים צריך לשלב הליכים רב־שלביים עם מהירות אופרטיבית: הידברות קודמת למחלוקת, קביעה מומחית ובוררות המותאמות לספציפיות הצפון. שלישית, התיאום המשפטי מצריך הרמוניזציה—באמצעות עמוד־שדרה אדמיניסטרטיבי חוזי אחד—בין דרישות משפט הים, דיני סביבה, דיני עבודה ודיני השקעות. רביעית, ניהול השינוי כולל מודלים צפויים של שינויים (variations), אירועים מקנים פיצוי והתאמות לוחות זמנים עקב נגישות עונתית, חלונות מזג אוויר ומגבלות אספקה (טנקה, ג'ונסטון ואולפבק, 2023; פטרישיה ואח', 2009).

משהתוותה UNCLOS את תיחום המדף היבשתי וה־EEZ, השפעתה ניכרת גם בקביעת מיקום מתקני תשתית, בפרמטרי שרשראות לוגיסטיות ימיות ובהערכת השפעה על הסביבה—לרבות מתקני הפקה והנזלת גז. התעצמות סל המיזמים הארקטיים ממחישה את מורכבותן של תובנות חוזיות שבהן שזורים הדוקות הגנת הסביבה ומעמד משפט הים (צ'רצ'יל, לואו וסנדר, 2022). ביחס לפדרציה הרוסית ולשותפיה, נודעת חשיבות מיוחדת לשאלות מעמדה של דרך הים הצפונית ולהתאמת הפעילות הפרויקטלית להתחייבויות הבינלאומיות בתחום הגנת הסביבה הימית.

בליבת ההסדר מצויות ערבויות לזכויות עבודה ולביטחון סוציאלי של העובדים. בתנאי קור קיצוני, לילה קוטבי, קריעה תחבורתית ונגישות רפואית מוגבלת, יש לעגן בחוזה סטנדרטים מוגברים של בטיחות ובריאות תעסוקתית, ביטוח רפואי, פיצויים וסבבי רוטציה, וכן תקנות ייחודיות ליישובים זמניים ולעיירות משמרת. רכיבים אלו הם בו־בזמן עניין לפירוט חוזי ומקטע של רגולציה חברתית חוצת־גבולות, העולה בקנה אחד עם מגמה כללית של חיזוק הממד החברתי במיזמים כלכליים בינלאומיים (ראג'אן, 2017).

בהקשר הפוליטי הגלובלי מדגיש הריאליזם המבני כי המערכת הבינלאומית נותרת אנרכית; מדינות דואגות לביטחונן ושומרות על טריטוריותיהן בעיקר במאמציהן־שלהן, במיוחד באזורים של תחרות על משאבים ועל מסדרונות תחבורה. מכאן נובעת הדרישה שהחלטות פרויקטליות תהיינה מידתיות למגבלות הגיאופוליטיות, וכן ההנמקה לטובת פרוצדורות ICCL צפויות ועמידות משפטית לשם ניטרול סיכונים פוליטיים (וולץ, 2000).

בהינתן מעורבותן של מדינות לא־ארקטיות במנגנוני הממשל הארקטי, ראוי להבהיר את הפרמטרים המוסדיים של השתתפות משקיפים ואת היקף הסמכות העניינית של פורומים ייעוציים. מן הבחינה הקונספטואלית נכון להטעים את עדיפות זכויות הריבון של מדינות החוף, תוך שמירה על פתיחות לשיתוף פעולה מדעי־טכנולוגי; ובה בעת ניתן לקשור את הסדרת השתתפותם של שחקנים חיצוניים להכרה מצדם בתחומי השיפוט הלאומיים ביחס לפעילות כלכלית בשטחים ארקטיים.

לצורכי ניהול פרויקטים, מועילה טִפּוּלוגיה של חמישה דגמי סכסוך בהשתתפות מדינות לא־ארקטיות: מחלוקות מסחריות בין משקיע למדינה, לרבות סיכוני סנקציות והקצאת מניות מחדש; מחלוקות על משטר מסדרונות תחבורה ועל תחולת משפט הים; סכסוכי גישה לתשתיות מחקר; תביעות הקשורות להקמת נמלים, דרכים ותשתיות ארקטיות אחרות; ומחלוקות הנובעות מהפקת מחצבים ומהגנת זכויות עמים ילידיים. דגמים אלה מצביעים על הצורך בארכיטקטורה מודולרית של ICCL המשלבת סעיפי בוררות, תשתית מומחית רב־שלבית וסעיפי ייצוב אדפטיביים.

המסקנה המצטברת מצביעה על נחיצות חיזוק שיתוף הפעולה הבינלאומי ופיתוח תקנות ייעודיות לפרויקטים קוטביים, הכוללות הגנת הסביבה, זכויות עמים ילידיים וערבויות עבודה מורחבות. העדפת המנגנונים החוזיים של ICCL—נתמכת במשפט הים, נורמות סביבתיות וסטנדרטים חברתיים—מפחיתה עלויות עסקה ומגבירה את חסינותם של פרויקטים בהקשר מדיני־משפטי מורכב (פטרישיה ואח', 2009; צ'רצ'יל, לואו וסנדר, 2022; טנקה, ג'ונסטון ואולפבק, 2023).