פרק 12. ‏יישום מנגנוני זכויות-אדם בחוזים קבלניים בינלאומיים: השלכות מדיניות וכלי אכיפה‏

על רקע גלובליזציה מואצת ותוכניות תשתית חוצות־גבולות רחבות־היקף, סוגיות זכויות האדם מקבלות מעמד קריטי הן במישור הציבורי־פומבי והן במישור הפרטי־חוזי. משפט חוזי הבנייה הבינלאומי (ICCL) הוא תחום משפטי בין־תחומי שמטרתו לגבש מנגנונים חוזיים יעילים לשם הקפדה על סטנדרטים מרכזיים בתחום יחסי העבודה, ההגנה החברתית של קהילות מקומיות ושמירת הסביבה. שורה רחבה של מחקרים מדגישה כי עיגון מפורש של זכויות וחובות כל המשתתפים בחוזי בנייה הוא תנאי למניעת ניצולים ולהעצמת ההגנה על זכויות עובדים ותושבים. לשיטתו של א׳ א׳ קוצ'רוב (קוצ'רוב, 2021), המאבק בשחיתות משפיע באופן ישיר על יציבות כלכלית, על שמירת הסביבה ועל הפחתת העוני; לפיכך, הכללת הוראות אנטי־שחיתות בגוף החוזה מסייעת במניעת הפרות ובהרחבת הערבויות לזכויות עבודה וזכויות חברתיות. בד בבד מדגישה ל׳ ו׳ אוליאשינה (אוליאשינה, 2013) כי מידת האפקטיביות של נורמות בינלאומיות להגנה על זכויות אדם נקבעת במידה רבה לפי היקף היישום שלהן במערכות המשפט הלאומיות. מכאן שהטמעת החיובים הבינלאומיים — ובכלל זה עקרונות ההנחיה של האו״ם לעסקים ולזכויות אדם (UNGP) — אל הדין הפנימי היא צעד יסוד בדרך להבטחת הגנה ממשית על זכויות בסיס בביצוע פרויקטי בנייה.

ערבויות בינלאומיות־משפטיות להגנת זכויות האדם

היסוד הנורמטיבי של ההגנה הבינלאומית על זכויות האדם מצוי במסמכים אוניברסליים. הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם (1948) קובעת בין היתר את הזכות לעבודה (סע׳ 23) ואת הזכות לרמת חיים נאותה המספקת בריאות ורווחה (סע׳ 25). עקרונות אלה עוגנו מבחינה מחייבת באמנה הבינלאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (1966), המטילה על מדינות אחריות להבטיח תנאי עבודה הוגנים ותמיכה חברתית. לענף הבנייה חשובה במיוחד אמנת ארגון העבודה הבינלאומי מס׳ 155 (1981) בדבר בטיחות ובריאות בעבודה, וכן עקרונות ההנחיה של האו״ם לעסקים ולזכויות אדם (UNGP), המעגנים אחריות תאגידית לכיבוד זכויות אדם. מכלול כלים זה יוצר מסגרת אחידה להסדרת פרויקטים גדולים, ומשמש מנגנון להבטחת סטנדרטים של עבודה, סביבה וזכויות חברתיות ברחבי העולם.

במישור הלאומי מעוצבים עקרונות אלה בהתאם לנסיבות המקומיות. כך, חוקת הפדרציה הרוסית מעמידה את זכויות האדם כערך עליון (סע׳ 2) ומקנה עדיפות לעקרונות המקובלים של המשפט הבינלאומי ולאמנות בינלאומיות על פני הדין הפנימי במקרה של התנגשות (סע׳ 15(4)). מסגרת זו יוצרת בסיס משפטי לשילוב סטנדרטים בינלאומיים — לרבות במסגרת חוזי קבלנות בנייה. בנוסף, מוטעם כי החלת כללי הגנת זכויות אדם והגנת הסביבה בשרשראות אספקה גלובליות תורמת להעלאת שקיפות הפעילות העסקית.

על אף תשתית נורמטיבית איתנה, בפועל קיימים חסמים משמעותיים. מערכות משפט רבות חסרות מנגנוני אכיפה מספקים ליישום יעיל של הנורמות, במיוחד בפרויקטים בינלאומיים. במצבים אלה מתחזק תפקידם של גופים בינלאומיים: בית הדין האירופי לזכויות האדם, הוועדה לזכויות אדם של האו״ם וגופים נוספים מוסמכים להתערב כאשר המנגנונים הלאומיים אינם מספקים הגנה נאותה על זכויות יסוד.

אתגרי יישום בפרויקטים

פרויקטי בנייה בינלאומיים רחבי־היקף מלווים לעיתים תכופות בסיכונים להפרות זכויות אדם. דוגמאות בולטות הן פינויי אוכלוסייה שלא כדין ללא פיצוי הולם, פגיעה בזכויות עבודה בסיסיות ונזק סביבתי. לצמצום סיכונים אלה מומלץ לעגן במסמכי החוזה חיוב לביצוע בדיקת נאותות בתחום זכויות האדם (due diligence) בהתאם ל־UNGP. צעד זה מפחית במידה ניכרת את הסבירות להיווצרות מחלוקות משפטיות ומסייע בהבטחת כיבוד זכויות יסוד.

בוררות בינלאומית וזכויות אדם

הפרקטיקה של בוררות בינלאומית ממחישה את נקודת המפגש בין דיני השקעות לבין זכויות אדם בהקשר הבנייה. כך, בתיק Aguas del Tunari S.A. v. Republic of Bolivia (ICSID ARB/02/3) נדון חוזה זיכיון לאספקת מים בעיר קוצ׳במבה. המשקיע טען כי פעולות המדינה הובילו להפקעה דה־פקטו של השקעתו. הטריבונל הדגיש את חובתה הדו־מהותית של בוליביה: להבטיח גישה למים לאוכלוסייה ובה בעת לכבד את התחייבויותיה הבינלאומיות בתחום ההשקעות. המקרה הראה כי היעדר הוראות חברתיות וסביבתיות ברורות ומנגנוני הקצאת סיכונים חוזיים עלול להביא להתדיינויות ממושכות. מכאן החשיבות של תיאום מוקדם של אינטרסים בין כלל הגורמים המעורבים ועיגון הגנות לקהילות מקומיות בגוף החוזה.

בתיק Dirk Herzig (Insolvency Administrator of Unionmatex) v. Turkmenistan (ICSID ARB/18/35) טענה חברה גרמנית כי פעולות טורקמניסטן מנעו את השלמתו של פרויקט בנייה גדול. הטריבונל ציין כי במצב של חדלות פירעון של המשקיע ומימון חיצוני עשויים להתעורר היבטים דיוניים נוספים (למשל, חיוב בבטוחות להוצאות). עוד הובהר כי יש לשלב בחוזה סטנדרטים המנויים במסמכים בינלאומיים, כגון ההכרזה לכל באי עולם של האו״ם ו־UNGP, ולוודא את יישומם בפועל. המקרה ממחיש כי גם סוגיות מימון בוררות וסדרי דין קשורות קשר הדוק לשאלות רחבות של זכויות משקיעים ושל בעלי עניין אחרים בפרויקט.

בתיק Muhammet Çap & Sehil İnşaat v. Turkmenistan (ICSID ARB/12/6) נדונה מערכת חוזי בנייה. התובע הלין על תפיסת נכסים בלתי־חוקית ומכשולים במימוש הגנה שיפוטית. אף שהטריבונל לא סיווג את ביטול החוזים ותפיסת הנכסים כהפקעה ישירה, עלו במהלך הדיון שאלות הנוגעות לזכויות עובדים — עיכובים בתשלום שכר, גיוס כוח אדם והגבלות מנהליות — המלמדות על בעיות מערכתיות בהגנה על עובדים. אף שהתביעה נשענה על דיני השקעות, חלק מטיעוני התובעים נגעו בזכויות אדם בסיסיות (כגון תשלום שכר במועד וחופש תנועה). מכאן שהפרות פוטנציאליות של זכויות עבודה עשויות להתלוות לסכסוכי בנייה ולחייב הסדרה חוזית מדוקדקת.

בתיק Quiborax S.A. v. Plurinational State of Bolivia (ICSID ARB/06/2) ערערו התובעות על שלילת זכיונות לחציבת משאבים. הטריבונל קבע כי בוליביה הפרה את ערובות ההסכם להליך הוגן ובלתי־מפלֵה ופעלה שלא כדין בהפקעת הזכיונות ללא פיצוי הולם. המקרה מלמד כי היעדר הבטחות מוקדמות לשקיפות ולאי־אפליה בגוף החוזה עלול להוליד מחלוקות בינלאומיות חמורות. אף אם הסכסוך אינו נסב מלכתחילה על זכויות אדם, הוא נוגע בערבויות משפטיות יסודיות; שילוב מפורש של הוראות שקיפות ושוויון — למשל בהפניה לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות ולמסמכים בינלאומיים נוספים — עשוי להפחית את הסיכון.

ההלכה בתיק Salini Costruttori S.p.A. v. Kingdom of Morocco (ICSID ARB/00/4) הרחיבה את מושג ה״השקעה״: נקבע כי חוזי בנייה רחבי־היקף בפרויקטי תשתית בעלי חשיבות חברתית עשויים להיחשב ״השקעה״ לעניין הגנת אמנות השקעה. מכאן שזכויות הקבלן עשויות להיות מוגנות במשפט ההשקעות הבינלאומי, אף אם המזמין הוא ישות מדינתית. מבחינה יישומית, משמעות הדבר היא כי מדינה עשויה לשאת באחריות על הפרות של נורמות עבודה או סביבה באתרי פרויקטים בהשתתפותה. לפיכך, הפסיקה מצביעה על כך שהיעדר פיקוח נאות על תנאי עבודה ובטיחות בפרויקטים מדינתיים עלול להוליד תוצאות במישור הסטנדרטים הבינלאומיים לזכויות אדם.

לבסוף, בתיק SAUR International S.A. v. Republic of Argentina (ICSID ARB/04/4) נדון חוזה בתחום אספקת מים ותברואה. הגישה למים הוכרה כזכות אדם יסודיות במסמך בינלאומיים רבים. הטריבונל בחן את היקף הפגיעה האפשרית של מגבלות מדינתיות (למשל, תעריפים מפוקחים) בזכויות הקניין של המשקיע ובאופן עקיף בזמינות מים בטוחים לציבור. המקרה מדגים כי הגנת זכויות אדם יכולה להתממש בעקיפין: הבטחת קיום יציב של חוזים בתחום המים מסייעת במימוש הזכות למים. בעת ניסוח חוזי תשתית ארוכי־טווח יש לשקול לא רק היבטים כספיים, אלא גם השפעות אפשריות על זכויות חברתיות בסיסיות.

היבטים השוואתיים

הניתוח האמור מצביע על הצורך בתיאום בין מערכות משפט ועל החובה לשלב נורמות להגנת זכויות אדם בגוף החוזים. בעת ניסוח חוזים יש להישען על מסמכים בינלאומיים מוכרים (לרבות עקרונות ההנחיה של האו״ם), ולהתאים את ההסדרים למסגרות הלאומיות תוך מתן משקל לאחריות החברתית של תאגידים. במדינות בעלות מסורות פוליטיות־משפטיות שונות, יישום הסטנדרטים עשוי להיות הדרגתי. בישראל, לפי עמדתו של ד׳ קרצמר (קרצמר, 2021), מוטלת על תאגידים חובה להתחשב בנורמות זכויות אדם בינלאומיות גם בזירות בעלות מעמד משפטי מורכב. סין נוטלת חלק פעיל במנגנונים בינלאומיים (כגון הסקירה התקופתית האוניברסלית של האו״ם), אולם לעיתים מיישמת באופן סלקטיבי נורמות — במיוחד בתחום זכויות אזרח ופוליטיקה (דאי, 2024). באיראן, לפי ניתוחם של באבאאי ותוראבי (באבאאי ותוראבי, 2021), משולבים עקרונות בינלאומיים של זכויות אדם עם אינטרסים לאומיים ומסורות דתיות — גישה הלוקחת בחשבון מאפיינים מקומיים אך עשויה לסטות מן הסטנדרטים המקובלים. בדוקטרינה הרוסית מונחת תשתית פילוסופית־משפטית: א׳ נ׳ סבנקוב (סבנקוב, 2023) מפתח את תורת ״ההגבלה העצמית״ של המדינה כעוגן מתודולוגי לשילוב סטנדרטים בינלאומיים בדין הפנימי; וא׳ ו׳ לברניאק (לברניאק, 2023) בוחן חוזי EPC/M ומדגיש את הצורך בהגנת האינטרסים של כלל הצדדים — לרבות זכויות עובדים. מסקנות אלה ממחישות צורך באחידות חקיקתית של תנאי חוזים, תוך הכלת מרכיב מובהק של הגנת זכויות אדם. יתר על כן, לפי ל׳ קלה (קלה, 2018), החלת מנגנוני אנטי־שחיתות וניהול שרשראות אספקה תורמת לבטיחות ולבריאות העובדים ומחזקת את ההקפדה על זכויות יסוד בפרויקטי בנייה. תרומת מערכי בוררות מסחרית בינלאומית לאיזון אינטרסים הודגשה גם במחקרן של מ׳ א׳ ספוז׳ניקובה ומ׳ ר׳ חוסאינובה (ספוז׳ניקובה וחוסאינובה, 2021).

בסופו של יום, התקדמותו של תחום ICCL תלויה ביכולת לזהות ולתקן במועד פערים ברגולציה הלאומית. אימוץ גישות מתואמות בינלאומית מפחית סיכוני מחלוקת ומחזק אמון בין שחקני השוק. מדיניות המחייבת התחשבות בהתחייבויות בינלאומיות בכל פרויקט תשתית חדש יוצרת בסיס לשילוב תועלת כלכלית עם שמירת זכויות יסוד. נדרשת מודרניזציה מתמדת של כלי המשפט: גישה מקיפה הכוללת איסורי שחיתות, חובת בדיקת נאותות ואחריות תאגידית לאי־עמידה בחיובים בתחומי עבודה, סביבה וחברה — תבטיח הגנה מלאה על זכויות אדם בענף הבנייה.

סיכום והמלצות

נוכח האמור, מוצעות ההמלצות המעשיות הבאות לחיזוק ההגנה על זכויות אדם בחוזי בנייה בינלאומיים:

1. הערכת השפעה על זכויות אדם — לקבוע בחוזה חובה לביצוע בדיקות נאותות תקופתיות בתחום זכויות האדם בהתאם ל־UNGP.

2. קישור לסטנדרטים של ה־ILO — לשלב הפניה מפורשת לאמנות ILO מס׳ 155, 29 ו־87, ולקבוע דרישות מחמירות לבטיחות בעבודה, איסור עבודה כפויה וחופש התאגדות.

3. מנגנון בקרה ויישוב מחלוקות — להקים בפרויקטים גדולים ועדה משותפת (מזמין, קבלן ומומחה בלתי־תלוי) לפיקוח על עמידה בזכויות אדם ובהוראות אנטי־שחיתות, ולהקנות סמכות להפעיל גישור/בוררות חובה במקרה של הפרות.

4. אחריות וסנקציות — לעגן קנסות חוזיים (למשל, 3% מערך החוזה) בגין הפרות מערכתיות של זכויות אדם, ולחייב את הקבלן לתקן ליקויים תחת ביקורת של מבקר בלתי־תלוי.

5. סטנדרטים בינלאומיים ולאומיים — להבהיר כי על הקבלן לעמוד הן במסמכי היסוד הבינלאומיים (לרבות UNGP) והן בדין הלאומי הרלוונטי; אי־עמידה תיחשב הפרה יסודית של החוזה.