Kapitel 3. Systematische Einordnung des Regulierungsrechts im internationalen Bauvertragsrecht: Rechtsdogmatische und verfassungsrechtliche Perspektiven auf staatliche und nichtstaatliche Akteure

Die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ (Right to Regulate, RTR) ist ein grundlegendes Prinzip, das es Staaten ermöglicht, ihre hoheitlichen Befugnisse zum Schutz öffentlicher Interessen auszuüben – etwa zur Wahrung der Sicherheit, des Umweltschutzes und der Menschenrechte. Im Völkerrecht spielt RTR eine entscheidende Rolle, besonders im Bereich des internationalen Bauvertragsrechts, das eine Ausgewogenheit zwischen den Interessen verschiedener Akteure – staatlicher und nichtstaatlicher – erfordert. Diese Doktrin erlaubt es Staaten, Bedingungen in internationalen Bauverträgen zu regulieren, um die Einhaltung von Normen sicherzustellen, die im öffentlichen Interesse liegen, einschließlich Umweltstandards, Arbeitsnormen und Investitionsschutzbestimmungen.

Das „Recht auf Regulierung“ kommt nicht nur den Staaten selbst zugute, sondern findet auch bei einer wachsenden Zahl nichtstaatlicher Akteure Anwendung, deren Einfluss auf die internationalen Beziehungen immer bedeutender wird. Ein eindrucksvolles Beispiel ist der Heilige Stuhl als sui generis-Völkerrechtssubjekt. Die völkerrechtliche Subjektivität des Heiligen Stuhls beruht nicht auf klassischer staatlicher Souveränität, sondern auf seiner geistlichen Mission. Sein besonderer Status ermöglicht es ihm, diplomatische Beziehungen zu über 180 Staaten zu unterhalten und aktiv an der Arbeit internationaler Organisationen mitzuwirken [Araujo, 2000]. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass Völkerrechtssubjektivität vielfältig sein kann und nicht immer von den traditionellen Merkmalen eines Staates (wie Territorium und Souveränität) abhängt. Die Anwendung der RTR-Doktrin auf solch einzigartige Akteure wie den Heiligen Stuhl gestattet eine flexible Handhabung ihres Auftretens in den internationalen Beziehungen, obwohl ihnen die klassischen Souveränitätsattribute fehlen.

Ein nicht minder bedeutendes Beispiel ist die Organisation der Vereinten Nationen. Obwohl die UNO keine Souveränität im klassischen Sinne besitzt, hat sie erheblichen Einfluss auf die internationalen Beziehungen und nimmt aktiv an der Regulierung verschiedener Aspekte des internationalen Baurechts teil. So greift die UNO im Zuge von Friedenssicherungs- und Wiederaufbauprojekten in Nachkonflikt-Regionen in Bauprozesse ein, indem sie die Einhaltung von Umweltstandards und Menschenrechten zur Voraussetzung macht. In diesem Fall ermöglicht die RTR-Doktrin den Vereinten Nationen, auch ohne eigene staatliche Souveränität auf internationale Bauverträge einzuwirken.

Darüber hinaus wird die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ im Handeln von Staaten wie Deutschland und den USA sichtbar. Die deutschen Behörden zum Beispiel achten im Rahmen der Privatautonomie zwar grundsätzlich die Vertragsfreiheit, doch unterliegen Bauverträge mit öffentlichen Auftraggebern strengen Vorgaben des Vergaberechts (etwa dem GWB und der VgV) und technischen Standards (DIN-Normen, VOB/B). Dies stellt sicher, dass bei der Vertragsgestaltung öffentliche Interessen wie Transparenz, Wettbewerb und Nachhaltigkeit gewahrt bleiben. Auch die USA setzen extraterritorial hohe Umwelt- und Arbeitsschutzstandards für ihre Unternehmen durch: Selbst wenn amerikanische Firmen internationale Bauverträge im Ausland schließen, sind sie gehalten, US-Vorschriften – einschließlich Umweltauflagen und Arbeitssicherheitsstandards – einzuhalten. Solche Beispiele zeigen, wie RTR es Staaten ermöglicht, die Tätigkeit nichtstaatlicher Akteure, einschließlich transnationaler Konzerne, zu regulieren und öffentliche Interessen auch jenseits der eigenen Landesgrenzen zu schützen.

Die genannten Beispiele – Heiliger Stuhl, UNO und staatliche Regulierungspraxis – machen deutlich, dass Rechts- und Handlungsfähigkeit im Völkerrecht unterschiedliche Formen annehmen kann. Indem die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ auch auf nichtstaatliche Akteure (wie internationale Organisationen und atypische Völkerrechtssubjekte) angewandt wird, erlaubt sie es, deren Beteiligung an internationalen Bauangelegenheiten flexibel zu steuern. Dies erweitert die Möglichkeiten, internationale Vertragsbeziehungen zu regulieren, und gewährleistet den Schutz öffentlicher Interessen selbst dann, wenn diese Akteure nicht über klassische Souveränitätsmerkmale verfügen. Somit bietet RTR eine rechtliche Grundlage für eine effektive und vielseitige Regulierung der internationalen Beziehungen im Bausektor und in anderen Bereichen, in denen die Interessen verschiedener Rechtsträger in Einklang gebracht werden müssen.

Für das Verständnis der staatlichen Rechtssubjektivität und ihres Wechselspiels mit der RTR-Doktrin ist ein Blick auf die Theorien von Georg Jellinek hilfreich. Jellinek entwickelte das Konzept der freiwilligen Selbstbeschränkung und Selbstverpflichtung des Staates [Jellinek et al., 1900]. In seiner Konzeption wird deutlich, dass ein Staat bei der Ausübung seiner Souveränität sich selbst in bestimmten Bereichen beschränken kann, um völkerrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. So akzeptieren Staaten in internationalen Bauverträgen häufig Vertragsklauseln, die ihr Eingreifen in die Wirtschaft begrenzen, um ausländischen Investoren Rechtsstabilität zu garantieren. Gleichzeitig bewahren staatliche Organe ihre Hoheitsrechte in Bezug auf die Regelung innerstaatlicher Angelegenheiten.

Jellinek gelang es, zwei entgegengesetzte Ansätze zur Natur der Staatssouveränität zu vereinen: den rechtlichen Positivismus – vertreten etwa durch Gerber und Laband – der auf der uneingeschränkten obersten Staatsgewalt fußt, und den „juristischen Sozialismus“ Gierkes, der die Rolle von Korporationen und gesellschaftlichen Verbänden bei der Machtbildung anerkennt. Jellineks Theorie zeigte, dass die staatliche Rechts- und Handlungskompetenz wandelbar ist und sich an veränderte innere und äußere Rahmenbedingungen anpassen kann. Dies ist im Kontext der RTR-Doktrin besonders relevant, da sie den Anspruch erhebt, sowohl die staatliche Souveränität zu bewahren als auch internationale Verpflichtungen zu integrieren.

Am Beispiel des Heiligen Stuhls zeigt sich, dass die völkerrechtliche Subjektivität nichtstaatlicher Akteure in besonderen Formen auftreten kann. Der Heilige Stuhl nimmt an der diplomatischen Kommunikation und an internationalen Verhandlungen teil; seine Rechtsstellung gründet auf einem geistlichen Souveränitätsverständnis und nicht auf den üblichen staatlichen Merkmalen wie Territorium oder Bevölkerung [Kunz, 1952]. Dieser Fall unterstreicht, dass völkerrechtliche Subjektivität über die klassischen Staatsbegriffe hinausreichen kann und dass die RTR-Doktrin hilft, solche Besonderheiten im internationalen Recht zu berücksichtigen.

Ein zentrales Anliegen der Doktrin „Recht auf Regulierung“ ist die Bestätigung des souveränen Rechts der Staaten, Normen zum Schutz öffentlicher Interessen zu erlassen – etwa zum Umweltschutz, zur öffentlichen Sicherheit, Gesundheit und anderen essenziellen Bereichen der staatlichen Daseinsvorsorge. Zugleich muss das Recht des Staates zu regulieren so ausgeübt werden, dass die Rechte ausländischer Investoren auf angemessene Behandlung und Schutz ihrer Investitionen nicht unangemessen beeinträchtigt werden. Im Kontext internationaler Bauverträge bedingt dies eine sorgfältige Abwägung zwischen dem staatlichen Souveränitätsanspruch und dem Anspruch ausländischer Vertragspartner auf Berechenbarkeit und Beständigkeit der Rechtslage. Eine solche Harmonisierung staatlicher und privater Interessen – etwa durch Stabilisierungsklauseln oder transparente Verwaltungspraxis – fördert nicht nur den Schutz der Allgemeinheit, sondern schafft auch langfristige Rechtssicherheit und Vertrauen bei Investoren.

Ein Beispiel für die erfolgreiche Geltendmachung des RTR-Grundsatzes in der Schiedspraxis ist der Fall SAUR International SA gegen Argentinien. In diesem Investitionsschiedsverfahren (ICSID) bestätigte das Tribunal das Recht Argentiniens, Maßnahmen zum Schutz öffentlicher Interessen zu ergreifen, obwohl diese sich nachteilig auf die Interessen eines ausländischen Investors auswirkten. Das französische Unternehmen SAUR hatte geltend gemacht, dass das Einfrieren von Wassergebühren und andere staatliche Eingriffe in Marktmechanismen zu Verlusten geführt und ihre Investorenrechte verletzt hätten – im Wesentlichen mit der Begründung, der Staat habe seine vertraglichen Pflichten und internationale Standards umgangen. Argentinien verteidigte die Maßnahmen demgegenüber mit der Notwendigkeit, in der Wirtschafts- und Sozialkrise das Gemeinwohl zu schützen. Die Regierung argumentierte, die ergriffenen Schritte seien darauf gerichtet gewesen, soziale und wirtschaftliche Instabilität abzuwenden und die Bevölkerung zu schützen, die in der Krise höhere Wasserpreise nicht hätte bezahlen können. Das Schiedsgericht erkannte an, dass Argentinien in einer außerordentlichen wirtschaftlichen Notlage berechtigt war, regulierende Maßnahmen zu ergreifen. Es stellte fest, dass die argentinischen Maßnahmen zwar die Interessen von SAUR beeinträchtigten, aber dem Schutz übergeordneter öffentlicher Güter wie dem Wohlergehen der Bürger und der Stabilisierung der Volkswirtschaft dienten. Zudem betonte der Schiedsspruch, dass die Maßnahmen nicht diskriminierend waren und aus der Notwendigkeit heraus gerechtfertigt wurden, Gemeinschaftsinteressen zu wahren. Dieses Schiedsurteil verdeutlicht die Bedeutung der Anerkennung staatlicher Regulierungsrechte im Rahmen des internationalen Rechts.

Ein weiteres aufschlussreiches Beispiel ist der Investitionsstreit Methanex Corporation gegen USA. Methanex machte geltend, dass das Verbot eines auf Methanol basierenden Kraftstoffadditivs im Bundesstaat Kalifornien seine Investorenrechte verletzt habe, weil diese Umweltregulierung sein Geschäft einschränkte und den Wert seiner Produktion minderte. Der Fall wurde vor einem NAFTA-Schiedsgericht verhandelt, das klären musste, ob ein solcher staatlicher Eingriff gegen Investitionsschutzvorschriften verstößt. Das Tribunal wies die Forderungen von Methanex ab und stellte fest, dass das Recht der USA, Umwelt- und Gesundheitsaspekte zu regulieren (hier das Verbot des Schadstoffs in Treibstoff), nicht die Bestimmungen des Investitionsschutzabkommens verletzte. Der Schiedsspruch hob hervor, dass ein Staat berechtigt ist, Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Umwelt zu ergreifen, selbst wenn diese Maßnahmen private Investoren wirtschaftlich benachteiligen. Dabei wurde betont, dass die staatliche Souveränität die Einführung von Regulierung zum Schutz öffentlicher Interessen erlaubt (in diesem Fall der Umwelt und Gesundheit), ohne dass darin ein Bruch internationaler Verpflichtungen liegt – vorausgesetzt, die Maßnahmen dienen nicht als Vorwand für versteckten Protektionismus oder willkürliche Diskriminierung. Die Entscheidung im Fall Methanex bestätigt somit, dass die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ als Rechtfertigung für staatliches Handeln zum Wohle der Allgemeinheit dienen kann, selbst wenn solche Maßnahmen den Interessen ausländischer Unternehmen abträglich sind, solange sie redlich und verhältnismäßig erfolgen und nicht gegen ausdrückliche vertragliche Zusagen verstoßen.

Auch die deutsche Rechtsprechung und Lehre haben sich mit dem Spannungsfeld von Vertragsfreiheit und staatlicher Regulierung befasst. Der Bundesgerichtshof (BGH) und Oberlandesgerichte (OLG) haben in mehreren Entscheidungen klargestellt, dass Vertragsklauseln, die im Widerspruch zu zwingenden gesetzlichen Vorschriften oder zum ordre public stehen, unwirksam sind. So unterliegen etwa Allgemeine Geschäftsbedingungen in Bauverträgen der gerichtlichen Inhaltskontrolle (§§ 305 ff. BGB), um ein ausgewogenes Verhältnis der Rechte und Pflichten sicherzustellen – ein Ausdruck des Prinzips der Privatautonomie, die jedoch durch den Schutz höherwertiger Interessen begrenzt wird (AGB-Kontrolle zum Schutz vor unangemessener Benachteiligung). In öffentlichen Bauaufträgen fordert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass Eingriffe in Rechte der Vertragspartner – etwa durch nachträgliche hoheitliche Auflagen – angemessen und zumutbar sein müssen. Gleichzeitig wirkt der aus § 242 BGB abgeleitete Grundsatz von Treu und Glauben als Korrektiv: Sowohl Vertragsdurchführung als auch die Ausübung staatlicher Rechte müssen redlich und fair erfolgen. Die deutsche Praxis zeigt damit, dass staatliche Regulierung und private Verträge zum Ausgleich gebracht werden: Einerseits behält der Staat über das Bauordnungsrecht, das Vergaberecht (GWB/VOB) und öffentlich-rechtliche Vorschriften wie die HOAI (Honorarordnung für Architekten und Ingenieure) einen Ordnungsrahmen vor, der dem öffentlichen Wirtschaftsrecht (ordenungspolitische Aspekte) entspricht; andererseits werden die berechtigten Erwartungen privater Vertragspartner durch Rechtsgrundsätze wie Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit berücksichtigt.

Bismarck soll einmal gesagt haben: „Mit Rußland muß Deutschland immer ein gutes Einvernehmen haben.“ Dieses historische Diktum hebt hervor, wie bedeutsam es ist, bei der Wahrnehmung eigener Interessen das Einvernehmen mit anderen Mächten zu suchen. Übertragen auf das internationale Bauvertragsrecht verdeutlicht es, dass Deutschland – wie andere Staaten – bei der Ausübung seines Rechts auf Regulierung stets die internationalen Auswirkungen mitbedenken muss. In einer global verflochtenen Bauwirtschaft kann nur durch internationale Zusammenarbeit und gegenseitiges Verständnis ein Gleichgewicht erzielt werden zwischen der Wahrung nationaler Regulierungsinteressen und der Verlässlichkeit grenzüberschreitender Vertragsbeziehungen.

Die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ nimmt im internationalen Bauvertragsrecht eine Schlüsselstellung ein. Sie bietet dem Staat die rechtliche Handhabe, über hoheitliche Regulierung von Bauprojekten und Infrastrukturvorhaben öffentliche Interessen zu schützen – seien es die eigene Bevölkerung, Umweltbelange oder andere Gemeinwohlziele – und nötigenfalls sogar entgegen bestehenden vertraglichen Verpflichtungen zu handeln. Gleichzeitig sorgt sie für einen Ausgleich mit den berechtigten Erwartungen ausländischer Investoren an Rechtssicherheit und stabilitas legis. Für Vertragsparteien internationaler Bauverträge ergibt sich aus dieser Untersuchung die zentrale Erkenntnis, dass die Berücksichtigung der RTR-Doktrin bei Vertragsabschluss unerlässlich ist. Es handelt sich hierbei nicht nur um eine abstrakte völkerrechtliche Idee, sondern um einen praktischen Leitfaden für die Risikoverteilung und Vertragsgestaltung: Bereits im Vorfeld großer Bau- und Investitionsprojekte sollten Staat und private Partner mögliche regulatorische Eingriffe antizipieren und vertraglich abbilden (etwa durch hardship- oder Stabilisierungsklauseln), um Streitigkeiten vorzubeugen.

Die Betrachtung der Schiedsrechtsprechung – insbesondere der Fälle SAUR International SA ./. Argentinien und Methanex ./. USA – führt vor Augen, wie wichtig es ist, potenzielle staatliche Regulierungsinitiativen von Anfang an miteinzukalkulieren. Ebenso bedarf das Wirken nichtstaatlicher Akteure im internationalen Baubereich weiterer Untersuchung unter RTR-Gesichtspunkten, da auch ihr Handeln sowohl völkerrechtlichen als auch einzelstaatlichen Regelwerken unterliegt.

Insgesamt bietet die RTR-Doktrin einen stabilen Rechtsrahmen, der es staatlichen Institutionen ermöglicht, flexibel auf die Herausforderungen einer multipolaren Welt zu reagieren, ohne dabei ihre Hoheitsrechte aufzugeben. Im Kontext internationaler Bauverträge trägt diese Doktrin dazu bei, die Rechte der Staaten und der Investoren in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen, was die Schaffung eines berechenbaren und stabilen Rechtsumfelds fördert. Die Ergebnisse dieser Studie deuten darauf hin, dass bei der Entwicklung internationaler Vertragsmuster – etwa durch Organisationen wie FIDIC – die RTR-Doktrin bewusst einbezogen werden sollte, damit entsprechende Klauseln und Mechanismen (z.B. Bedingungen für conditions precedent, DAAB-Verfahren oder Fristenregelungen) die staatlichen Regulierungsbefugnisse und deren Grenzen berücksichtigen.

Der hier vorgestellte Ansatz, die Doktrin des „Rechts auf Regulierung“ systematisch in internationale Bauverträge zu integrieren, stellt einen neuartigen Weg zur Verteilung normativer Risiken zwischen den Vertragsparteien dar. Dadurch können effektive Rechtsnormen und Vertragsklauseln entwickelt werden, die zu mehr Stabilität und Vorhersehbarkeit im regulatorischen Umfeld internationaler Investitionen führen – im Einklang mit dem deutschen Rechtsverständnis von Privatautonomie unter dem Vorbehalt von Gesetz und guter Sitte.